Vorlage - BesV/0845/20
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Beschlussvorschlag:
„Der Rat beschließt, die Aufnahme einer Härte- bzw. Unbilligkeitsklausel in der Tourismusbeitragssatzung der Stadt Hann. Münden mit folgendem Wortlaut: „Die Stadt kann gemäß § 11 Absatz 1 Nr. 5.a NKAG in Verbindung mit § 222 bzw. § 227 Abgabenordnung den Beitragsanspruch stunden, wenn die Einziehung bei Fälligkeit eine erhebliche Härte für den Schuldner bedeuten würde und der Anspruch durch die Stundung nicht gefährdet erscheint, oder den Beitragsanspruch ganz oder zum Teil erlassen, wenn die Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre. Hiervon unberührt bleiben die Anzeige- und Auskunftspflichten nach § 6 Absatz 1 dieser Satzung. Unberührt bleibt ferner die Summe aller kraft Satzung beitragspflichtigen Maßstabseinheiten als Grundlage für die Berechnung des Beitragssatzes (keine Mehrbelastung der übrigen Beitragspflichtigen durch Beitragsausfall). (siehe § 7a der zu Beschlussvorschlag Nr. 2 vorgelegten neu gefassten Tourismusbeitragssatzung) Sachverhalt, ggf. mit gesetzlichen Grundlagen:
A. Die Tourismusbeitragssatzung der Stadt Hann. Münden (TBS) vom 20.06.2017 ist vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht mit Normenkontrollurteil vom 18.06.2020, Az. 9 KN 90/18, für unwirksam erklärt worden. Grund dafür ist die Beanstandung des in § 4 TBS bestimmten Beitragssatzes. Dieser durfte nach Ansicht des Gerichts im 2,5-jährigen Kalkulationszeitraum 1.7.2017 bis 31.12. 2019 nicht nach dem Mittelwert der drei ganzjährigen Aufwand- und Messbetragssummen-Beträge auf 6,44% bzw. 12,89% bestimmt werden, sondern durfte mit Rücksicht auf den halbierten Erhebungszeitraum in 2017 nach gewogener Durchschnittsberechnung nur 6,43 % bzw. 12,87 % betragen.
Neben diesem, vom Gericht für allein ausschlaggebend befundenen Beanstandungsgrund wird in dem Urteil zudem kritisiert, dass die Satzung bisher keine Regelung enthält für solche Fälle, in denen die Verwaltung bei Beitragspflichtigen der Branchengruppe „A. Unterkunft“ vom Gesamtumsatz Teilbeträge abzieht, die nachweislich auf die Beherbergung von Handwerkern und Bauarbeitern auf Montage entfallen. Im Hinblick hierauf regt das Gericht an, bei denjenigen Unterkunftsarten, die Handwerker zumindest in nennenswerter Zahl beherbergen, den Vorteilssatz zu verringern (Urteilsausfertigung Seite 32).
B. Aus diesen gerichtlichen Beanstandungen folgt im Einzelnen:
Zu Ziffer 1.) des obigen Beschlussvorschlages (Kalkulation):
Die dem § 4 TBS zugrundeliegende Beitragssatz-Kalkulation ist zweigeteilt (gesonderte Blätter) in die Zeiträume 1.7.2017–31.12.2019 sowie das Jahr 2020 und beruht auf folgender Vorgehensweise:
a) In Anpassung an die Vorgaben des Oberverwaltungsgerichts sind bei der Berechnung des gewogenen Durchschnitts für den 2,5-Jahre-Zeitraum sowohl der umlagefähige Aufwand 2017 (→ Abschnitt B.) als auch die Messbeträge-Summe 2017 (→ Abschnitt C.) mit einem Fünftel („20%“) berücksichtigt, während die entsprechenden Daten der Erhebungsjahre 2018 und 2019 mit je zwei Fünfteln („40%) einfließen.
b) Da der Kalkulationszeitraum 1.7.2017-31.12.2019 vergangen ist, wurden die von der Rechtsprechung aufgestellten Nach-Kalkulationsgrundsätze angewandt, wonach nicht mehr die seinerzeit, im Zeitpunkt der ursprünglichen Vorauskalkulation vorgenommenen Veranschlagungen (d.h. Schätzungen), sondern nunmehr die Ist-Ergebnisse – soweit der Verwaltung bekannt oder ohne weiteres ermittelbar – zugrunde gelegt werden müssen.
Auf der Aufwand-Seite sind die Ist-Ergebnisse sämtlich (für 2017-2019) bekannt; auf ihnen beruht der umlagefähige Aufwand (→ Abschnitt B.) i.H.v. 278.214 €.
Demgegenüber sind auf der Verteilungsseite (→ Abschnitt C.) die Ist-Ergebnisse der Vorteilsmaßstabseinheiten (= Messbeträge) der Verwaltung nicht vollständig, nämlich nur betreffend den Erhebungszeitraum 1.7.-31.12. 2017 als (1.981.338 €), bekannt.
- Der Grund dafür liegt darin, dass die Beitragsheranziehung seit Beginn des Normenkontrollverfahrens im Juni 2018 ausgesetzt war und daher die für 2018 maßgeblichen erzielten Umsätze aus Wirtschaftsjahr (Wj.) 2017 und die für 2019 maßgeblichen erzielten Umsätze aus Wj. 2018 noch nicht ermittelt worden sind. -
Daher beruhen die Messbetragssummen für 2018 und 2019 auf einer Veranschlagung (= Schätzung) auf Basis der Beitragsheranziehung für 2017, allerdings mit Preisindexierung, die für jede Betriebsart anhand der branchenspezifischen Werte der feinverzweigten COICOP-Verbraucherpreis-index-Statistik (Kennziffer 61111-0003 in 5-stelliger Branchendifferenzierung nach 436 Einzelbranchen) des Statistischen Bundesamtes (DESTATIS). Sobald die Heranziehung für 2018 und 2019 abgeschlossen ist, wird seitens der Verwaltung anhand der ermittelten tatsächlichen Umsätze aus Wj. 2017 und Wj. 2018 überprüft, ob und ggf. wie weit die Ist-Messbetragssummen 2018 und 2019 über den veranschlagten Werten (→ Abschnitt C.: für 2018 i.H.v. 2.019.614 € / für 2019 i.H.v. 2.059.675 €) liegen. Sollte im gewogenen Durchschnitt die Ist-Messbetragssumme des Kalkulationszeitraums 1.7.2017 - 31.12.2019 den veranschlagten Betrag (→ Abschnitt C.: 2.027.983 €) so weit überschreiten, dass ihr gegenüber der kalkulatorisch umlagefähige Aufwand i.H.v. 278.214 € weniger als 12,87% ausmacht, so müsste … - … entweder in einem erneuten Nachtrag-Satzungsbeschluss der Beitragssatz nochmals rückwirkend reduziert werden - … oder der durch überhöhten Beitragssatz erzielte Aufkommensüberschuss (analog § 9 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 5 Abs. 2 S. 3 NKAG) in der Beitragssatzkalkulation für eines der drei folgenden Jahre mittels entsprechend reduzierten Beitragssatzes ausgeglichen werden.
Dies alles ist aber unwahrscheinlich, denn:
c) Die durchgeführte Nachkalkulation des Beitragssatzes hat ergeben, dass das Verhältnis zwischen umlagefähigem Aufwand i.H.v. 278.214 € und (teils feststehender, teils veranschlagter) Messbetragssumme i.H.v. 2.027.983 € mit 13,72% größer ist als der auf Basis der Vorauskalkulation von 2017 (bei der der Umsatz für einen Teil der Beitragspflichtigen wegen Auskunftsverweigerung geschätzt werden musste) ermittelte und jetzt vom OVG auf 12,87% korrigierte Beitragssatz. Infolgedessen steht fest, dass auch im derzeitigen Erkenntnisstand – d.h. vorbehaltlich endgültiger Nachkalkulation auf Basis der Ist-Umsätze für 2018 und 2019 – der vom Gericht auf Basis der seinerzeitigen Vorauskalkulation für zulässig befundene Satz von 12,87% keinesfalls überhöht ist und somit tatsächlich beschlossen werden darf.
Im anliegenden Kalkulationsentwurf ist der Beitragssatz noch weiter, auf 12,86% reduziert, weil das Gericht 12,8648% errechnet, aber von da aus auf 12,865 und dann auf 12,87 aufgerundet hat, anstatt abzurunden, wie es die Stadt Hann. Münden in derartigen Fällen zu tun pflegt.
Zu Ziffer 2.) des obigen Beschlussvorschlages (Satzung):
Weil die o.g. Beanstandung der Beitragssatz-Berechnung die komplette Satzung mit in die Unwirksamkeit zieht (Urteilsausfertigung Seite 52), genügt es nicht, lediglich per Nachtragssatzung den Beitragssatz in § 4 TBS neu zu beziffern. Vielmehr muss die komplette Satzung (als Gesamtpaket) neu beschlossen werden, d.h. einschließlich auch derjenigen (sämtlichen) Vorschriften, deren Richtigkeit im Urteil ausdrücklich bestätigt ist.
Da zudem mit der Unwirksamkeit der Ursprungssatzung auch der 1. Nachtragssatzung vom 5.12.2019 die Grundlage entzogen ist, müssen auch die Regelungen jener Nachtragssatzung, obgleich nicht gerichtlich beanstandet, nochmals beschlossen werden, d.h. insbesondere die Beitragssatz-Reduzierung auf 12,72% und die Neufassung der Anlage zur Satzung mit den teilweise geänderten Gewinnsätzen. Dies beides ist in dem anliegenden Satzungsentwurf wie folgt umgesetzt: - in § 4 TBS als zusätzlicher Punkt (Buchstabe c) sowie - in der Anlage zur Satzung als zusätzliche Spalte „ab 1.1.2020“.
Der weitere, im Normenkontrollurteil nicht ausdrücklich als Beanstandungsgrund genannte Kritikpunkt, wonach die Satzung im Beitragsmaßstab den Abzug des auf „Handwerker“ entfallenden Beherbergungsumsatzes auf geeignete Weise regeln muss, ist wie folgt gelöst:
Vorausgeschickt sei: Da ein Normenkontrollgericht nicht die Aufgabe hat, in seinen Urteilen über den Fehlerbefund hinaus noch positive Regelungen vorzuformulieren, hat der Satzungsgeber bei der Umsetzung der gerichtlich gestellten Anforderungen nicht etwa buchstabengetreu den Urteilswortlaut zu kopieren, sondern selbständig Ermessen über hinreichend bestimmte und zugleich gerechte Formulierung der zu ergänzenden Regelungen auszuüben. Vor diesem Hintergrund hat die Verwaltung durch den bereits mit dem Entwurf der Ausgangssatzung vom 20.06.2017 betraut gewesenen Gutachter prüfen lassen, inwieweit der im vorliegenden Normenkontrollurteil auf Seite 32 gemachte Lösungsvorschlag in Anbetracht der sämtlichen einschlägigen Gerechtigkeitsaspekte der Modifizierung bedarf. Ergebnis:
Der Begriff „Handwerker“, der vom Gericht in offenbarer Unterscheidung vom Begriff des „Geschäftsreisenden“ verwendet wird, ist zu speziell angesichts des Umstandes, dass das vom Gericht erkannte objektive Nicht-Interesse an den örtlichen touristischen Angeboten (die von der beitragsfinanzierten Tourismusförderung „bedient“ werden) auch bei sonstigen Gästen vorzuliegen pflegt, die sich im Stadtgebiet im engeren Sinne „nur zur Berufsausübung“ aufhalten. Letztere Formulierung erscheint deshalb besonders geeignet, weil sie vom Gesetzgeber in § 10 Abs. 2 Satz 4 NKAG verwendet wird, um eine Personengruppe von der Gästebeitragspflicht auszunehmen, für die der Gesetzgeber annimmt, dass sie keine Vorteile von der Nutzungsmöglichkeit an den Tourismuseinrichtungen haben. Das entspricht bündig der hier zu regelnden Interessenlage, ist doch bei den „nur zur Berufsausübung“ in das Stadtgebiet reisenden Personen zu erwarten, dass die beitragsfinanzierten Tourismusförderungsmaßnahmen ohne Einfluss(möglichkeit) auf die Wahl des Ortes der Beherbergung sind. Da diese Formulierung allerdings erfahrungsgemäß (lt. Rechtsprechung) mit der Unsicherheit behaftet ist, ob sie auch die Teilnahme an berufsbezogenen Fortbildungs-, Kongress- und Messeveranstaltungen umfasst, und weil das Niedersächs. Oberverwaltungsgericht deren Interessenzusammenhang mit den örtlichen Tourismuseinrichtungen grundsätzlich für möglich hält (Beschluss vom 6.3.2009 – 9 LA 181/08 –), hat die Satzung klarzustellen, dass diese Aufenthaltszwecke aus der beitragspflichtigen Unterkunftsgewährung nicht ausgeschieden werden, sondern einbezogen sind.
Der vom Gericht in regelungstechnischer Hinsicht gemachte Vorschlag, den Vorteilssatz bei den betreffenden Unterkunftsarten der Branchengruppe A. zu verringern, lässt sich rechtssicher – ohne Verletzung des Willkürverbotes – erst dann umsetzen, wenn die Verwaltung für die (prozentuale) Höhe des außertouristischen Umsatzanteils repräsentative Erkenntnisse hat sammeln können. Diese sind in der Stadt Hann. Münden noch nicht vorhanden, da nur für einen einzigen Veranlagungszeitraum (2017) entsprechende Daten aus einzelnen Beitragsfällen vorliegen. Repräsentativität dürfte den praktizierten Abzügen erst dann zukommen, wenn die Verwaltung den tatsächlichen außertouristischen Umsatzanteil in mindestens drei Veranlagungszeiträumen von den einzelnen Beherbergungsbetrieben ermittelt hat und die ermittelten Daten nicht etwa zufällig sind, so z.B. auf einer vorübergehenden Großbaustelle beruhen, sondern auf eine gewisse Regelmäßigkeit schließen lassen. Solange eine solche Regelmäßigkeit mangels hinreichender Anzahl entsprechender Fälle noch nicht feststellbar ist, lässt sich kein begründbares prozentuales Quantum beim Vorteilssatz bestimmen. Vielmehr muss die bisherige Verfahrensweise, den außertouristischen Beherbergungsumsatz im Wege der individuellen Ermittlung in den einzelnen Beitragsfällen der Branchengruppe A. fortgesetzt werden. Die vom Gericht vermisste satzungsrechtliche Grundlage hierfür ist nunmehr im anliegenden Satzungsneuentwurf dergestalt enthalten, dass …
- in der Anlage zur Satzung (Betriebsartentabelle) die Betriebsarten der Branchengruppe „A. Unterkunft“ mit einer Einschränkung versehen werden, indem in das Überschriftfeld der Zusatz eingefügt wird „mit Ausnahme der Unterkunftsgewährung an Personen, deren Aufenthalt im Stadtgebiet ausschließlich zur Berufsausübung (außer: Fortbildungs-, Kongress-, Messeteilnahme) dient“,
- und dass in die Vorschrift über die von den Beitragspflichtigen zu liefernden Auskünfte und Nachweise, § 6 Abs. 1 TBS, eine ergänzende Regelung folgenden Inhalts aufgenommen wird: „Sofern in diesen Nachweisen Umsätze erfasst sind, die der jeweiligen Betriebsart lt. Anlage zu dieser Satzung (Betriebsartentabelle) nicht zuzuordnen sind, haben die Beitragspflichtigen den Betrag dieser auszuscheidenden Umsätze anhand geeigneter Geschäftsunterlagen, insbesondere Vertragsauszügen, Buchungsunterlagen, Zahlungsbelegen und Kundenlisten, glaubhaft zu machen“. Dabei ist bewusst das Wort „glaubhaft machen“ – anstelle von Begriffen wie „nachweisen“ oder „belegen“ – gewählt, weil nach allgemeinen rechtlichen Grundsätzen negative Tatsachen, um die es hier ja geht, nicht beweisbar sind.
C. Unabhängig vom Ergebnis des Normenkontrollverfahrens im OVG-Urteil:
Zu Ziffer 1.) des obigen Beschlussvorschlages (Kalkulation):
Die Beitragssatzkalkulation für das Erhebungsjahr 2020 zeigt im Abschnitt „C. Satz“ eine aktualisierte Version der Messbeträge-Summierung sowie (ganz rechts) die bereits in der Kalkulation für den 1. Nachtrag vom 5.12.2019 zur bisherigen Tourismusbeitragssatzung enthaltene Version. Der Unterschied resultiert daraus, dass inzwischen die Preisindizes für 2019 nach DESTATIS feststehen, wogegen diese im Herbst 2019 noch geschätzt werden mussten. Die aktualisierte Messbetragssumme hat sich dadurch leicht vermindert, was rechnerisch zu einer Erhöhung des zulässigen Beitragssatzes (von 12,72% auf nunmehr 12,80%) führt. Obgleich diese Erhöhung derzeit noch rechtlich zulässig wäre, da das Erhebungsjahr 2020 noch nicht abgeschlossen ist (keine echte Rückwirkung), wird vorgeschlagen, es zwecks uneingeschränkten Vertrauensschutzes – zumal Kalkulation für 2020 ja ohnehin vorläufig, wie unten „Zu Ziffer 3.)“ dargelegt – bei dem bisherigen Beitragssatz von 12,72% zu belassen.
Zu Ziffer 2.) des obigen Beschlussvorschlages (Satzung):
Bei der Erstellung des vorliegenden Neu-Entwurfs der Tourismusbeitragssatzung ist aufgefallen, dass in der Vorschrift über „… Datenverarbeitung, § 6 Abs. 3 TBS, die gesetzlichen Datenerhebungsgrundlagen noch dem seit 25.05.2018 (DSGVO) geltenden Rechtsstand anzupassen sind; dies ist im anliegenden Satzungsentwurf berücksichtigt.
Zu Ziffer 3.) des obigen Beschlussvorschlages (Aussetzung der Heranziehung für 2020):
Aufgrund der durch die Covid-19-Pandemie bedingten verordnungsrechtlichen Betriebsschließungsgebote und des dadurch verursachten Teilausfalles des Tourismus im Stadtgebiet sind die „durch den Tourismus gebotenen besonderen wirtschaftlichen Vorteile“ der beitragspflichtigen Betriebsarten derzeit bis auf weiteres nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit prognostisch einschätzbar. Daher dient die anliegende Beitragssatzkalkulation für 2020, die gegenüber der im November 2019 für die 1. Nachtragssatzung beschlossenen Vorauskalkulation unverändert ist, als vorläufige Berechnungsgrundlage für den in § 4 Buchstabe c) bezifferten Beitragssatz von 12,72%. Eine korrigierende Schätzung ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht möglich, weil … - zum einen deutlich absehbar ist, dass die Auswirkungen auf die Umsätze ebenso wie auf die Vorteilssätze (tourismusbedingten Umsatz-Anteile) sich von Branche zu Branche erheblich unterscheiden: während beim Gastgewerbe der zeitweilige Tourismus-Ausfall bereits die Umsätze reduziert, nicht jedoch den tourismusbedingten Anteil daran (Vorteilssatz), bleibt bei anderen Branchen (z.B. Lebensmittel-Einzelhandel, Bauwirtschaft) der Umsatz im Wesentlichen unbeeinträchtigt, wogegen der tourismusbedingte Anteil daran (Vorteilssatz) sich verringert; - zum anderen das Ausmaß des Tourismusausfalles wegen der ständig im Raume stehenden Möglichkeit erneuter Shutdown-Maßnahmen oder sonstiger Behinderungen touristischer Aktivitäten noch nicht prognostiziert werden kann.
Zur Bewältigung der Folgen der Corona-Krise für die wirtschaftlichen Vorteile der Beitragspflichtigen bereitet die Verwaltung eine satzungsmäßige Anpassung der Vorteilsmaßstäbe vor. Diese Anpassung besteht aus zwei vorläufigen, noch innerhalb des Jahres 2020 dem Rat zur Beratung und Beschließung vorzulegenden Änderungen der Maßstabskomponenten „Umsatz“ und „Vorteilssatz“ sowie einer erst ab viertem Quartal 2021 möglichen endgültigen Änderung zu den Maßstabskomponenten „Vorteilssatz“ und „Gewinnsatz“.
Insbesondere soll die Änderung der Maßstabskomponente „Umsatz“ (§ 3 Abs. 2 TBS) dahingehen, dass für das Erhebungsjahr 2020 der in diesem Jahr selbst erzielte Umsatz die Bemessungsgrundlage darstellt. An dem Ergebnis der Umsatzermittlung soll die Anpassung der Vorteilssätze ausgerichtet werden. Die Maßstabskomponente „Gewinnsatz“ wird, parallel zur Umsatzmessung, an die Richtsatzsammlung 2020 des Bundesfinanzministeriums anknüpfen, mit deren turnusmäßiger Bekanntgabe voraussichtlich für Herbst 2021 zu rechnen ist.
Finanzielle Auswirkungen, einschließlich Folgekosten:
Durch die Erhebung des Tourismusbeitrages wird der Fortbestand der Arbeit der Hann. Münden Marketing GmbH gesichert. Der Tourismusbeitrag wird weiterhin kostendeckend erhoben. Gegenüber dem Satzungsbeschluss aus 2017 haben sich folgende Veränderungen ergeben: Für den Erhebungszeitraum 2017 wird ein Beitragsaufkommen in Höhe von 144.521 €, für den Erhebungszeitraum 2018 in Höhe von 288.098 € und für den Erhebungszeitraum 2019 in Höhe von 262.915 € erwartet. Diesen Erträgen müssen Personalaufwendungen von ca. 131.375 € während der Vorerhebungsphase und jährlich ca. 88.000 € in der Bearbeitungsphase gegengerechnet werden, die nicht über den Beitrag refinanziert werden dürfen.
Anlagen:
• Kalkulation des Tourismusbeitragssatzes für den Erhebungszeitraum 01.07.2017 - 31.12.2019 • Kalkulation des Tourismusbeitragssatzes für das Erhebungsjahr 2020 • Satzung über die Erhebung eines Tourismusbeitrages in der Stadt Hann. Münden (Stand FA 14.09.2020) • Satzung über die Erhebung eines Tourismusbeitrages in der Stadt Hann. Münden (Stand 15.09.2020, in der einstimmig vom Finanzausschuss am 14.09.20 empfohlenen Fassung) zur Vorlage an den Rat am 17.09.20 • Satzung über die Erhebung eines Tourismusbeitrages in der Stadt Hann. Münden (Stand 15.09.2020, wie zuvor) mit Datums-Aktualisierung betreffend der neuerlichen Vorlage an den Rat am 10.12.20 • Anlage zur Tourismusbeitragssatzung
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